Restitución de tierras y reordenamiento de la propiedad agraria
La maraña de títulos
El reportaje de Álvaro Balcázar, director de la Unidad de Consolidación, publicado en El Tiempo el 8 de enero, sobre el despojo de tierras perpetrado por las FARC, pone en evidencia un tema que ya ha contemplado el gobierno, a saber, la necesidad de coordinar muy bien los procesos agrarios de clarificación del dominio, recuperación de baldíos ilegalmente apropiados, adjudicación y titulación a campesinos ocupantes de baldíos, y finalmente de restitución de tierras despojadas.
La restitución, en otras palabras, exigirá hacer un ordenamiento de los derechos de propiedad en las zonas donde ocurrirá, pues fracasaría en un entorno de ilegalidad e informalidad de la propiedad rural.
Cómo y por qué se concentró la propiedad
Balcázar sostiene que de acuerdo con el computador del Mono Jojoy, las FARC despojaron a colonos y finqueros en el Meta y Caquetá, para conformar predios de hasta 42.000 hectáreas, mediante testaferros.
La gran mayoría de esos predios despojados eran baldíos ocupados por campesinos o titulados irregularmente por finqueros que habían comprado mejoras y luego habían “legalizado” la tenencia con juicios de pertenencia (método prohibido por la ley agraria desde el siglo XIX), o que habían salido del dominio del Estado mediante la asignación a campesinos de baldíos por parte del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER).
Estos primeros ocupantes actuaron como testaferros de los verdaderos compradores de grandes extensiones, con la obligación implícita de transferir posteriormente las tierras adjudicadas al comprador extensivo, contrariando el espíritu de la ley agraria, según el cual la asignación de baldíos en Unidades Agrícolas Familiares (UAF) busca el reparto equitativo de la tierra para quienes la ocupan y trabajan.
La realidad es que los colonos han ido ocupando la tierra baldía y el mercado de mejoras o “posesiones” se encarga de concentrar la tenencia de la tierra en extensiones superiores al tamaño de la UAF, ampliando la ganadería extensiva y forzando el desplazamiento campesino a nuevas fronteras de colonización itinerante, para repetir el ciclo.
La propiedad agraria es insostenible si las parcelas no son rentables para los campesinos y el mercado se encarga de transferirlas a los rentistas de la tierra, que no las necesitan para vivir, sino para acrecentar el capital y el poder social.
Así se ha reconfigurado injustamente la concentración de la tenencia en todas las grandes regiones de colonización desde la ley 200 de 1936, como Córdoba y Urabá, La Mojana y Urabá, el Catatumbo, el piedemonte de la cordillera oriental en los Llanos, la serranía de San Lucas, el Magdalena Medio y los piedemontes de la llanura del Pacífico.
Este fenómeno podría llamarse el despojo histórico de los baldíos y de los derechos de ocupación territorial de los campesinos, que enmarca el despojo violento más reciente, objeto de la ley de víctimas y restitución de tierras.
Cómo funcionará la restitución
La Unidad de Restitución del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tendrá que operar en tres escenarios diferentes sobre un horizonte de unos seis millones de hectáreas:
- predios titulados legítimamente que fueron despojadas por violencia a finqueros o campesinos, que siguen el trámite directo previsto en la ley de restitución;
- predios despojados cuya titularidad formal fue obtenida de manera ilegal, como la compra de mejoras por encima de la UAF, sin adjudicación del Estado, como puede ser el caso de muchos despojos de las guerrillas en Arauca, Meta, Caquetá, Putumayo, Guaviare, Casanare y Vichada, o por contravención de la ley agraria, como la apropiación mediante juicios de pertenencia, de humedales y sabanas comunales o baldíos, como en la Costa Caribe, aprovechando la laxitud o venalidad de funcionarios del INCODER, jueces, notarios y registradores. En esos casos debe hacerse un proceso agrario simultáneo de clarificación del dominio, para distinguir si se trata de baldíos ilegalmente apropiados por el despojado, caso en el cual el Estado no podría restituir sino primero recuperar, para luego asignar a campesinos en UAFs. Restituir, en ese caso, sería legalizar despojos de baldíos al Estado;
- predios poseídos de manera informal por campesinos – si son tierras privadas – o derechos de ocupación de baldíos por campesinos, que son derechos legítimos, pues la ley agraria los autoriza y protege como candidatos a adjudicación. En esos casos procede la ley de restitución, complementada por la adjudicación por INCODER y la formalización de la tenencia.
Los casos de Las Pavas y El Garzal, en el sur de Bolívar, muestran el conflicto entre derechos formales, pero ilegales, de grandes propietarios, y los derechos legítimos, pero informales, de ocupantes campesinos de baldíos ilegalmente titulados a otros, que fueron despojados por violencia. Su solución exige la concurrencia de tres procesos:
- el proceso agrario de clarificación del dominio para establecer cómo dejó de ser baldío,
- el proceso de extinción de dominio por inexplotación del dueño anterior, si se demuestra que era privado,
- y finalmente, el proceso de restitución de las ocupaciones y posterior formalización, mediante adjudicación de baldíos, cuando éstos regresen a esa condición.
Tierras despojadas al propio Estado
Además de estos tres escenarios de restitución, con resultados diferentes, está todo el entorno grande de apropiación ilegal de baldíos y tierras reservadas, como los playones y humedales, o el corrimiento de cercas y englobes catastrales, que ha venido revelando Jorge Enrique Vélez, Superintendente de Notariado y Registro.
La solución de este problema diferente -que se ha calculado en unas 700.000 hectáreas adicionales, resultado de la primera exploración en oficinas de Registro, pero que podría llegar a diez o más millones de hectáreas- podría denominarse la restitución de tierras despojadas al Estado , y deberá efectuarse mediante procesos agrarios que se repotenciarán en el proyecto de Ley General de Tierras y Desarrollo rural: clarificación del dominio, recuperación de baldíos ilegalmente apropiados, extinción administrativa del dominio por inexplotación, además de la extinción del dominio por enriquecimiento ilícito, que existe en la legislación desde 1996.
Cada día se ve con mayor claridad que estos procesos permitirán al gobierno constituir un gran fondo de tierras para:
- distribuir entre campesinos sin tierra, resistentes al desplazamiento;
- dar otras tierras en compensación a ocupantes campesinos de tierras, -o repobladores-, de donde tendrán que salir, al ser restituidas a sus dueños originales;
- dar en compensación a campesinos restituidos que no quieran retornar a sus predios originales por inseguridad.
Este es el entorno de ordenamiento de la propiedad que hace posible la restitución. Sin este esquema, cada restitución puede dar lugar a un nuevo desplazamiento, cuando los ocupantes actuales sean campesinos que viven de la parcela y no testaferros de los despojadores.
Para superar las raíces de la violencia
Esta sincronización de políticas convierte la restitución en una profunda transformación de la tenencia de la tierra, para solucionar conflictos agrarios entre grandes propietarios y campesinos, defender la territorialidad campesina e impulsar el desarrollo agrario con un mejor uso del suelo. Todo esto se orienta a superar las raíces de la violencia, consolidar la seguridad y legalizar los derechos de propiedad.
Despojar legalmente por medios institucionales a los despojadores violentos, a quienes adquirieron la tierra con recursos ilícitos y a los compradores de tierras robadas cumple un objetivo todavía más estratégico, que es negar que la violencia y el crimen sean modos legítimos para adquirir la propiedad territorial, y por tanto que esas nuevas fortunas puedan ser el tiquete de ingreso para que el crimen organizado se consolide como la nueva clase dominante de las regiones agrarias de Colombia.
El paro armado de los Urabeños en el noroccidente del país es un anticipo del costo de oportunidad de no hacer bien la tarea de restituir y legalizar la propiedad de la tierra y de permitir que el poder del Estado y el imperio de la ley pasen a manos de criminales organizados, que todavía aspiran a convertirse en nuevos señores de la tierra.
*Abogado de la Universidad Javeriana y Sociólogo de la Universidad de California, profesor universitario y autor de numerosos estudios sobre tenencia de la tierra y conflicto armado en Colombia, incluyendo su libro más reciente Guerreros y Campesinos, El Despojo de la Tierra en Colombia, Editorial Norma, 2009.
No Comments