Economía: ¿Qué tan viable es la propuesta de Santos?

El reto del crecimiento
Para entender cuáles pueden ser las posibilidades de crecimiento de Colombia en esta década, es necesario examinar las condiciones de la economía global y el juego de oportunidades y amenazas que se presentan.
La salida de la crisis global deja un panorama ambivalente para las economías de América Latina. Por una parte, como lo mencionó recientemente el economista Dani Rodrik en el congreso de Asofiduciarias en Cartagena, la crisis se ha apaciguado, pero al mismo tiempo el potencial de crecimiento de los países desarrollados se ajustó fuertemente hacia abajo. Esos países ya no serán el motor de la economía mundial. El apoyo político a la reducción de barreras a los flujos de comercio es cada vez más tenue y se aprecia un retorno al proteccionismo. Los mercados domésticos tendrán que convertirse en la fuente del crecimiento económico.
En este contexto, los países de América Latina deben entender que el panorama cambió y que ya no cuentan con algunos factores que les sirvieron para crecer en el pasado. Un crecimiento basado en deuda externa, como el que tuvo la región en los años 70, ya no será posible. Tampoco lo será uno basado en un boom de precios de materias primas, como el que se dio en la primera mitad de esta década. Esto significa que los países de América Latina que cuenten con los mejores mercados domésticos y logren sostener bloques de comercio regionales atractivos tienen las mejores perspectivas.
La buena noticia, entonces, es que se abre la posibilidad de que el crecimiento en América Latina dependa de su propio esfuerzo. La mala, que el crecimiento solo será posible si estas economías logran hacer un ajuste estructural orientado hacia la productividad. Solo una minoría absoluta en América Latina ha logrado sostener este tipo de disciplinas en el pasado.
Colombia, lamentablemente, hace parte del grupo de países que se ha alejado sistemáticamente del perfil macroeconómico que corresponde a un ajuste orientado hacia la productividad. Este ajuste exigiría lograr altos niveles de ahorro macroeconómico para compensar las dificultades de acceso a los flujos internacionales de capital y contrarrestar la tendencia a la apreciación de la tasa de cambio generada básicamente por la creciente importancia del petróleo y la minería en la estructura de la economía.
¿Qué pasa con la productividad?
La baja productividad es en este momento el principal obstáculo para el crecimiento de Colombia y podría llevar a que el país no logre aprovechar la oportunidad que se presenta para crecer a partir de los mercados internos. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha realizado un completo estudio sobre el tema, titulado La era de la productividad. Eduardo Lora, economista jefe del departamento de investigación del BID, explicó los hallazgos centrales en el foro de Asofiduciarias. El punto crítico entre los limitantes al crecimiento es la baja productividad del sector servicios, que tiene un tamaño cada vez mayor en las economías latinoamericanas. La mano de obra que sale de los sectores industriales se va para los servicios y representa el 61% del total.
Según el informe, el problema está en que en la región hay muy pocas empresas grandes que son productivas y demasiadas empresas pequeñas que no lo son. Las brechas son enormes. Si no se trabaja en aumentar la productividad en los servicios y, por ende, en la economía, no importa qué tanta inversión llegue al país ni qué tanto se eduque a la gente porque el crecimiento económico será inexorablemente bajo.
La baja productividad se da por múltiples factores, entre ellos los altos costos de transporte, el bajo acceso al crédito para las empresas pequeñas, las altas tasas de tributación para las empresas y la insuficiente innovación. Así, las empresas productivas no pueden crecer y las que no lo son no consiguen aumentar su productividad. De hecho, hay incentivos perversos que permiten que las empresas no productivas sobrevivan, o que incluso estimulan su permanencia. Los regímenes fiscales simplificados, la evasión fiscal, los programas sociales para informales y las políticas para las Pymes, son algunos de ellos.
Por ejemplo, una empresa pequeña que pertenece al régimen tributario simplificado nunca va a tener el incentivo de volverse grande, pues sus dueños entienden que si la empresa no es productiva y tuviera que tributar más, daría pérdidas y eventualmente desaparecería. Pero si se volviera productiva, tendría que pagar más impuestos. "Los grandes contribuyentes -recuerda Lora- son el club al que ninguna empresa quiere pertenecer".
Algo similar sucede con los programas sociales focalizados. Como se analizó en el número de Dinero dedicada al Sisbén (Dinero 349), una vez las personas hacen parte de este sistema no quieren volver a salir, pues tienen garantizado todo lo que necesitan para vivir dignamente.
El estudio del BID también señala a los altos sobrecostos salariales como un componente importante de la baja productividad y las razones de la informalidad. Colombia es uno de los países de la región con mayores niveles de costos salariales. De hecho, aquí se grava el empleo formal por medio de los parafiscales: 4% a favor de las Cajas de Compensación, 3% a favor del ICBF y 2% a favor del Sena y a la seguridad social (el porcentaje de solidaridad es entre 3% y 5% de los ingresos salariales).
El informe del BID recomienda que para aumentar la productividad es necesario procurar la eficiencia del sector transporte, la gerencia de puertos y aeropuertos y el mejoramiento de la infraestructura. Sugiere profundizar el mercado del crédito para que las pequeñas empresas puedan acceder a él. En Colombia, este bajo acceso está relacionado con las distorsiones que generan el impuesto del 4 x 1000 y el crowding out; es decir, el desplazamiento de los agentes privados en el mercado de crédito debido a la fuerte presencia de un gobierno que absorbe recursos para financiar la deuda pública.
Según el estudio, un incremento de 14% de la oferta de crédito aumentaría la productividad de las empresas pequeñas en 50%.
El BID recomienda mejorar el régimen tributario para favorecer el crecimiento de las empresas, en especial de las más productivas, y reducir la evasión. Propone buscar sistemas de protección social más universales y menos distorsionantes, así como evitar los programas sociales paralelos para informales.
Enfatiza en la necesidad de evaluar el impacto de los programas para Pymes y focalizar los apoyos en empresas con potencial. Los apoyos, además, deben ser temporales y sujetos a resultados. Juzga necesario impulsar los vínculos entre la innovación que hacen las universidades y las empresas e insiste en la necesidad de poner la productividad como un objetivo de política pública. El informe advierte que, para lograrlo, hay que entender el objetivo y los efectos de las políticas; coordinar a los legisladores con el gobierno y sector privado; bloquear a los buscadores de rentas y ejecutar bien las decisiones.
El manejo fiscal, corazón del problema
A partir del análisis anterior se llega necesariamente a una conclusión: el manejo fiscal de los próximos años será un factor decisivo para lograr las metas de crecimiento. El país tiene que elevar su nivel de ahorro para mejorar el margen de maniobra macroeconómico. Sin embargo, las perspectivas en este frente son bastante oscuras y Santos tendrá que demostrar una capacidad de liderazgo extraordinaria para manejar el problema.
El punto más crítico es el desorden del régimen tributario. Tanto la teoría de las finanzas públicas como la intención del legislador, expresadas en la Constitución de 1991, indican que el régimen tributario colombiano debería ser eficiente, equitativo y progresivo. Nuestro sistema de impuestos se raja en los tres criterios: es ineficiente porque el recaudo no alcanza para atender los múltiples gastos del gobierno y también porque impacta negativamente el crecimiento de la economía (grava en exceso algunas inversiones, distorsiona la asignación de recursos entre actividades, promueve la informalidad, y causa desempleo y desintermediación financiera). Es inequitativo porque contribuyentes similares pagan tasas efectivas muy diferentes. Y es poco progresivo porque el impuesto efectivo al ingreso y la riqueza de las personas naturales es muy bajo.
El panorama no podría ser distinto en un medio en el que abundan las rentas exentas, las deducciones y las tasas preferenciales, producto de múltiples reformas tributarias, tanto para el impuesto de renta de las empresas como para el de las personas naturales. El régimen tributario colombiano se caracteriza por una tasa alta nominal en el caso de las empresas; un excesivo número de tarifas y de bienes exceptuados y exentos en el IVA; y unos impuestos distorsionantes que castigan el empleo formal (parafiscales), la inversión de las empresas (el impuesto al patrimonio) y la intermediación financiera (el impuesto a las transacciones financieras). Esto, sin mencionar las distorsiones que generan los contratos de seguridad jurídica.
Los recursos que genera el sistema tributario no son suficientes. La Constitución del 91, regida por el principio del Estado Social de Derecho, le impuso al gobierno central una serie de gastos, pero no previó el origen de los recursos para financiarlos. Con el fin de cerrar la brecha entre ingresos y gastos, desde comienzos de la década de los noventa el país ha hecho 14 reformas tributarias sin éxito. Los gastos del gobierno central crecen más rápido que los ingresos.
Incluso entre 2003 y 2008, años de buen crecimiento económico, altos precios del petróleo y alto recaudo, el desbalance fiscal se mantuvo. Como es obvio, cuando los precios del petróleo cayeron en 2008 y la economía se desaceleró, la realidad fiscal se puso en evidencia. El año 2009 cerró con un déficit fiscal de 4,2% y se estima que en 2010 llegue a 4,5% del PIB. Lo más preocupante es la magnitud del déficit primario (ingresos menos gastos antes del servicio de la deuda pública), de 1,1% del PIB en 2009 y 1,4% del PIB estimado para 2010.
Más allá del déficit fiscal y del recaudo insuficiente, lo cierto es que el nuevo gobierno deberá reducir o eliminar los beneficios otorgados a las empresas y a las personas naturales, cuyo costo fiscal supera el 1,6% del PIB, según la Dian. De este monto, un 52,65% corresponde a la deducción por inversión en activos fijos. La cifra no incluye el nuevo régimen de zonas francas. Pero no solamente el costo fiscal es un problema. También lo son las inequidades y distorsiones que se generan entre sectores y empresas.
De otro lado, urge una revisión al IVA. Su recaudo es ineficiente, por cuenta de la multiplicidad de tasas, así como por el gran número de bienes y servicios excluidos. De acuerdo con Fedesarrollo, si se igualara la tasa del IVA para todos los bienes y servicios al 16%, el recaudo aumentaría en 1,7% del PIB. Colombia es el país con el mayor número de exenciones y de tasas de IVA.
Otra gran distorsión del régimen tributario es generada por el impuesto a las transacciones financieras ó 4 x 1000. Este impuesto causa una extendida desintermediación que afecta el crecimiento y la equidad, pues disminuye el acceso de las pequeñas empresas y de sectores de bajos ingresos a crédito de los servicios financieros.
Otros aspectos del manejo fiscal causan también inequidad en acceso al crédito para las empresas. El déficit fiscal alto implica altos niveles de endeudamiento público. Conformarse, conlleva necesariamente tasas de interés real altas para el sector privado, que inhiben el crecimiento económico y la generación de empleo. Se argumenta que un nivel de deuda pública del orden de 36% no es problema, más aún si se compara con los de países de desarrollo similar e incluso de países desarrollados. Sin embargo, la deuda debe ser financiada al precio que determina el mercado según la calificación de riesgo del país. Endeudarse para un país como Colombia no es barato y esto produce un crowding out, en la medida en que la deuda del gobierno le pone un piso a las tasas de interés a las que se puede financiar el sector privado.
El nuevo gobierno no puede perder de vista que tenemos unas tasas de interés sobre los créditos para las empresas que son muy altas. En Colombia, las grandes empresas se financian al DTF más uno o dos puntos, pero las pequeñas, que son la mayoría, deben descontar facturas al 22%. Mientras las pequeñas empresas solo logran crédito pagando intereses elevadísimos, existen sectores como el minero y petrolero que tienen acceso a capital en condiciones de muy bajo costo, causas de rentabilidades extraordinarias.
Los retos para Santos
Es evidente que muchos de los problemas que tiene Colombia se corregirían si tuviéramos tasas de crecimiento sustancialmente más altas. Los recaudos tributarios y el empleo aumentarían, al tiempo que la pobreza y la indigencia disminuirían. No obstante, si queremos que el crecimiento sea duradero y no se repita lo que pasó en el periodo de expansión entre 2003 y 2008, se debe realizar un gran ajuste en el manejo fiscal y el régimen tributario.
Juan Manuel Santos ha insistido en que no hará una reforma tributaria y tampoco una laboral. Sin embargo, una vez en el poder, necesariamente tendrá que abordar el tema de una reforma tributaria estructural, que no solo aumente el recaudo, sino que además corrija las distorsiones señaladas. Deberá revisar los programas sociales y velar por que no se desvíen de su objetivo. También, aprovechar los ingresos de la bonanza petrolera y minera, si es que esta se consolida en la realidad, con el fin de generar las condiciones necesarias para que el resto de sectores transables puedan desarrollarse y competir.
Para pasar de las promesas a los hechos, Santos tendrá que demostrar una capacidad extraordinaria para superar varias barreras estructurales de la economía política en Colombia. Si quiere lograr un crecimiento anual del PIB del 10%, deberá incurrir en sustanciales costos políticos con el fin de mejorar el sistema tributario, reducir el déficit fiscal y la deuda pública y realizar los ajustes indispensables en los incentivos que afectan la productividad.
¿Cómo lograrlo? El Marco Fiscal de Mediano Plazo que elaboró el Confis el año pasado prevé que para 2020 la situación fiscal se corregiría gracias a la reducción del gasto como porcentaje del PIB y a los mayores ingresos esperados de la bonanza petrolera y minera. Para ese año, el Confis estima que el superávit primario será de 1,7% del PIB. Es una evaluación optimista de la situación.
La campaña de Santos lo ha sido también. De hecho, de acuerdo con declaraciones recientes de su asesor económico, Juan Carlos Echeverry, el ajuste de las cuentas fiscales se lograría gracias al crecimiento económico que aumentaría los recaudos, el boom petrolero y las regalías, así como a los mayores recursos para salud y pensiones que se obtendrían de formalizar tres millones de empleos. En otras palabras, el desbalance fiscal se arreglaría solo, sin reforma tributaria.
No obstante, hay quienes no están de acuerdo con esta posición. Por ejemplo, para el ex ministro Guillermo Perry, este escenario no es posible. Si bien Perry cree que es deseable mejorar la eficiencia del gasto y contener su crecimiento, considera que las necesidades insatisfechas de la población, los problemas financieros del sector salud, la deuda pensional neta y las realidades de la economía política hacen poco probable que se logren mejoras sustanciales en las cuentas fiscales. Insiste en la necesidad de hacer una reforma tributaria que acabe con el desbalance. Considera además que los supuestos del DNP sobre producción petrolera en los próximos años son demasiado optimistas, ya que los descubrimientos que deberían doblar las exportaciones de petróleo aún no se han dado.
En suma, el gobierno de Santos tendrá que ser más activo en materia tributaria que lo anunciado hasta ahora y los colombianos debemos prepararnos para un ajuste del régimen tributario en su administración. Si queremos crecer con mayor velocidad, reducir la desigualdad y aprovechar las oportunidades que se abren para Colombia en un mundo donde el crecimiento será generado por los países emergentes, el ajuste tributario será una realidad inevitable. Ojalá el nuevo gobierno le dé más énfasis a la reducción de las exenciones y a generar una estructura tributaria más igualitaria, que a aumentar las tasas. En cualquier caso, este tendrá que ser un tema prioritario dentro de los primeros meses de la administración de Santos. Si de verdad aspiramos a un crecimiento de largo plazo, estamos obligados a aceptar los costos que implica.
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